Vetos (2002) - 370, de 13.5.2002 - Vade Mecum On-line

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Vetos - 370, de 13.5.2002 - 370, de 13.5.2002 Publicado no DOU de 14.5.2002 Projeto de Lei nº 129, de 1995 (nº 3.207/97 na Câmara dos Deputados), que "Regulamenta o direito de propriedade das terras das comunidades remanescentes dos quilombos e o procedimento da sua titulação de propriedade imobiliária, na forma do art. 6

Mensagem nº 370

Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos

MENSAGEM Nº 370, DE 13 DE MAIO DE 2002.

        Senhor Presidente do Senado Federal,

        Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1o do art. 66 da Constituição Federal, decidi vetar integralmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei no 129, de 1995 (no 3.207/97 na Câmara dos Deputados), que "Regulamenta o direito de propriedade das terras das comunidades remanescentes dos quilombos e o procedimento da sua titulação de propriedade imobiliária, na forma do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal".

        Ouvido, o Ministério da Cultura assim se manifestou:

"A Fundação Cultural Palmares afirma que o projeto de lei confere exclusividade a um único órgão público para a titulação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos. Tal rigidez legal altera profunda e negativamente a atuação daquela Fundação no que se refere ao cumprimento do disposto no art. 68 do ADCT, porque a questão do reconhecimento e titulação da propriedade aos remanescentes dos quilombos exige um trabalho de parceria de diversos órgãos da administração pública federal, sob a coordenação da Fundação Cultural Palmares, para que o direito estabelecido no referido artigo do ADCT seja efetivamente conferido às pessoas ali referidas.

Além do mais, não se pode olvidar que o projeto sob exame teve o seu início no ano de 1995, época em que não existia em nosso ordenamento jurídico regras disciplinando o disposto no art. 68 do ADCT. Hoje, entretanto, esse quadro modificou-se, está em vigor o Decreto no 3.912, de 10 de setembro de 2001, que regulamenta as disposições relativas ao processo administrativo para identificação dos remanescentes das comunidades dos quilombos e para o reconhecimento, a delimitação, a demarcação, a titulação e o registro imobiliário das terras por eles ocupadas.

Nesse decreto são previstas regras precisas sobre o tema objeto do projeto, regras essas que permitem à Fundação Cultural Palmares, em parceria com diversos órgãos públicos, não só cumprir o dever constitucional de titular as terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, como exigido pelo dispositivo constitucional citado, mas também garantir a essas comunidades direitos envolvendo o meio ambiente, a questão fundiária, a proteção aos recursos renováveis, a produção agrícola etc.

Diante dessas considerações, verifica-se que o projeto de lei representa um retrocesso legislativo que traz o inconveniente de tornar menos eficaz o processo administrativo atualmente estabelecido no Decreto no 3.912, de 2001, e, conseqüentemente, de prejudicar a efetivação do direito de propriedade assegurado pelo art. 68 do ADCT aos remanescentes das comunidades dos quilombos. O interesse público, portanto, ficaria comprometido se a nova sistemática imposta pelo citado projeto de lei entrasse em vigor."

        O Ministério da Justiça acrescentou as seguintes razões de veto:

"O texto do projeto, de iniciativa parlamentar, sob o fundamento de regulamentar o art. 68 do ADCT, em seu art. 1o, assegura "às comunidades remanescentes dos quilombos" o direito à propriedade das terras por elas ocupadas e impõe ao Estado o dever de emitir o respectivo título imobiliário. Já o parágrafo único desse mesmo dispositivo discrimina, como terras sobre as quais recairia o direito de propriedade: (1) os territórios não ocupados pelas comunidades remanescentes dos quilombos quando da entrada em vigor da Constituição de 1988, mas que são "devidamente reconhecidos por seus usos, costumes e tradições"; (2) as áreas contíguas a esses territórios, também não ocupadas em 5 de outubro de 1988, "detentoras de recursos ambientais necessários à conservação dos usos, costumes e tradições" daquelas comunidades; e (3) os sítios com reminiscências históricas dos quilombos.

Dispõe o art. 68 do ADCT que aos "remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos".

Verifica-se, primeiramente, que esse dispositivo constitucional confere o direito de propriedade "aos remanescentes das comunidades dos quilombos" e não "às comunidades remanescentes dos quilombos", como estabelecido no art. 1o do autógrafo, que está, na verdade, a transferir o direito de propriedade assegurado constitucionalmente aos remanescentes para a comunidade da qual fazem parte. Vale dizer: o direito individual dos remanescentes fica transformado, por força do projeto, em direito coletivo da comunidade. Sem dúvida, ao assim preceituar, o art. 1o do projeto contraria o art. 68 do ADCT e, por isso, é inconstitucional.

Também são inconstitucionais os incisos I, III e IV do parágrafo único do art. 1o do projeto. Com efeito, no art. 68 do ADCT a expressão "remanescentes das comunidades dos quilombos" tem um significado mais reduzido do que, a princípio, se poderia imaginar. Em realidade, o dispositivo contemplou apenas aqueles remanescentes "que estejam ocupando suas terras" no momento da promulgação da Constituição de 1988. Foram excluídos, portanto, os remanescentes que, em 5 de outubro de 1988, não mais ocupavam as terras que até a abolição da escravidão formavam aquelas comunidades. Conclui-se, portanto, que o constituinte de 1988 visou a beneficiar tão-somente os moradores dos quilombos que viviam, até 1888, nas terras sobre as quais estavam localizadas aquelas comunidades, e que continuaram a ocupá-las, ou os seus remanescentes, após o citado ano até 5 de outubro de 1988.

Ora, os incisos I, III e IV do parágrafo único do art. 1o, ao inserirem dentro das terras cuja propriedade é reconhecida aos remanescentes das comunidades dos quilombos, áreas que não eram por essas pessoas ocupadas à época da entrada em vigor da Constituição de 1988, alargou inconstitucionalmente o alcance do art. 68 do ADCT, que – frise-se – assegura a propriedade somente sobre as terras que eram ocupadas pelos quilombolas até 1888 e que continuavam a ser ocupadas pelos seus remanescentes em 5 de outubro de 1988.

Quanto ao inciso IV do parágrafo único do art. 1o, viola ele ainda o § 5o do art. 216 da Constituição, que autoriza tão-somente o tombamento dos "sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos" e não o reconhecimento, em favor dos remanescentes ou de qualquer outra pessoa, do direito de propriedade sobre esses imóveis, como quer o projeto.

O art. 2o do texto, por sua vez, considera como comunidade remanescente de quilombos "os grupos étnicos de preponderância negra, encontráveis em todo o território nacional, identificáveis segundo categoria de autodefinição habitualmente designados por "Terras de Preto", "Comunidades Negras Rurais", "Mocambos" ou "Quilombos"". Ora, o art. 68 do ADCT não admite tal presunção legal do que sejam remanescentes das comunidades dos quilombos, fundada no que o projeto denomina de "categoria de autodefinição". Como antes assinalado, a Constituição visou a beneficiar apenas os moradores dos quilombos que viviam, até 1888, nas terras sobre as quais estavam localizadas aquelas comunidades, e que continuaram a ocupá-las, ou os seus remanescentes, após o citado ano até 5 de outubro de 1988. Por certo, o direito de propriedade assegurado pelo art. 68 do ADCT não pode decorrer de presunção legal, mas sim do fato mesmo da ocupação centenária das terras que outrora formavam os quilombos. Daí a inconstitucionalidade do art. 2o do projeto.

Os arts. 3o a 10 do projeto, que compõem os Capítulos I e II do Título II, dispõem sobre o "procedimento administrativo da declaração de reconhecimento das terras das comunidades remanescentes dos quilombos". A ligação desses dispositivos com o preceituado no art. 1o é patente. Este estabelece o direito material e aqueles o direito instrumental. Ora, se o primeiro, como se viu, é inconstitucional, logicamente os arts. 3o a 10 também contêm o mesmo vício, porque não há como estabelecer um procedimento administrativo constitucionalmente válido para se requerer um direito contrário à Constituição. Cabe aqui dizer que o procedimento administrativo deveria objetivar a declaração de reconhecimento das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos e não, como escrito no projeto, "das comunidades remanescentes dos quilombos".

Além do mais, cumpre enfatizar a inconstitucionalidade existente no inciso III do art. 4o do autógrafo, que dá legitimidade ao Ministério Público para requerer a instauração do mencionado procedimento administrativo, e no art. 19, que confere àquela Instituição legitimidade para "propor ação que vise ao reconhecimento de comunidades como remanescentes de quilombos". Esses dispositivos do projeto violam o caput do art. 127 e o inciso I do art. 129 da Constituição, segundo os quais o Ministério Público apenas tem legitimidade para defender os interesses individuais indisponíveis, difusos e coletivos (vide RE no 213.631, STF-Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 7/4/2000, p. 69; e RE no 195.056, STF-Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 9/12/1999). No caso, não se trata de direitos difusos ou coletivos, mas sim de direitos individuais dos remanescentes, que deles podem dispor a qualquer tempo.

No Capítulo II do Título II do projeto, merecem ainda destaques os incisos I, II, IV e V do art. 9o, que se relacionam com o disposto nos incisos I, III e IV do parágrafo único do art. 1o, cuja inconstitucionalidade foi devidamente demonstrada e que diz respeito à violação ao art. 68 do ADCT, que não confere o direito de propriedade aos remanescentes sobre terras que não eram por eles ocupadas em 5 de outubro de 1988, data do início de vigência da atual Constituição.

Quanto aos arts. 11 a 15, compreendidos no Capítulo III do Título II do projeto e que na verdade não dispõem sobre o procedimento administrativo, estabelecem eles regras sobre a titulação da propriedade à "comunidade remanescente de quilombo". Ora, a mesma inconstitucionalidade detectada no art. 1o também está presente nesses dispositivos.

De fato, a emissão dos títulos de propriedade, que é, por imposição do art. 68 do ADCT, dever do Estado, deve favorecer, ainda segundo esse mesmo artigo constitucional, os remanescentes das comunidades dos quilombos e não as comunidades remanescentes dos quilombos. Repita-se: o direito de propriedade foi reconhecido pela Constituição àqueles e não a estas. Daí a violação dos arts. 11 a 15 do projeto ao art. 68 do ADCT.

Exame mais detido há de ter o art. 12 deste Capítulo II do Título II do projeto. Esse artigo prevê a desapropriação de terras para a efetivação do disposto no art. 68 do ADCT. Como visto, o enunciado do art. 68 do ADCT inicia com a oração aos "remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras". Daí decorrem duas afirmações importantes para a fixação do alcance da norma constitucional.

A primeira refere-se ao reconhecimento da posse prolongada, contínua, pacífica e cum animo domini que as pessoas beneficiadas com a aplicação do art. 68 do ADCT tinham no momento da promulgação da Constituição de 1988. Com efeito, da ligação entre o adjetivo remanescentes, empregado "para designar coisas ou pessoas que ficam ou que subsistem, após o evento de qualquer fato" (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, Forense, Vol. IV, p. 87), e a expressão "ocupando suas terras" surge a idéia de continuidade da posse, transmitida de geração em geração, de forma pacífica e exercida sempre com a intenção de dono. A segunda relaciona-se à existência daquela posse qualificada em 5 de outubro de 1988, como requisito essencial para o reconhecimento do direito de propriedade aos remanescentes ("que estejam ocupando").

Decorre daí que a Constituição somente declarou um direito que já havia se integrado, pelo decurso do tempo, ao patrimônio dos destinatários do art. 68 do ADCT. De fato, o verbo reconhecer tem o significado vulgar de "admitir como certo, constatar, aceitar, declarar" (Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, Nova Fronteira, 2a ed., p. 1.464). Esse verbo no domínio jurídico não tem acepção diversa, conforme anota De Plácido e Silva, que assevera: "em qualquer circunstância em que se apresente o vocábulo, revelará sempre a existência de fato anterior, que vem comprovar, atestar, certificar, conformar ou autenticar. O reconhecimento, pois, nada gera de novo, isto é, não formula direito nem estrutura fato ou coisa, que já não fosse efetiva ou existente: Recognitio nil dat novi, é o princípio que se firmou" (Op. cit., p. 44).

Verifica-se, assim, que o art. 68 do ADCT não cogitou da intervenção da vontade do Estado ou de qualquer outra pessoa física ou jurídica para a conversão da posse em propriedade. Essa conversão se dá pelo só fato de existir, em 5 de outubro de 1988, a posse qualificada e prolongada dos remanescentes das comunidades dos quilombos sobre terras que, à época imperial, formavam aqueles grupamentos organizados por escravos fugitivos.

Desses argumentos constata-se que é inadmissível a desapropriação de terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos que visa a reconhecer a estes a propriedade daqueles imóveis. A autorização constitucional para a intervenção do Estado nos casos disciplinados pelo citado artigo cinge-se à emissão de títulos de propriedade.

Além do mais, o próprio conceito de desapropriação impede que a União leve a efeito os atos administrativos questionados. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, "desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o poder público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização" (Direito Administrativo, Atlas, 12a ed., p. 151).

Ora, a desapropriação praticada com o fim de expropriar o imóvel de determinada pessoa para, posteriormente, transferir-lhe de novo a propriedade daquele mesmo bem certamente não atende à necessidade pública, à utilidade pública ou ao interesse social. O máximo que esse ato administrativo pode atender é o interesse particular do proprietário do imóvel, que se beneficiará ilicitamente com recursos e bem públicos.

No caso do projeto, o seu art. 12 pretende justamente autorizar a prática dessa espécie de ato ilícito, porque determina a desapropriação de terras, cujas propriedades já são, por força do art. 68 do ADCT, dos remanescentes das comunidades dos quilombos, para, em momento posterior, beneficiá-los com a transmissão do domínio daqueles mesmos bens imóveis expropriados. O art. 12 ora examinado, portanto, afronta o art. 68 do ADCT e também o caput do art. 37 da Constituição, que impõe aos administradores públicos o respeito ao princípio da legalidade."

        Estas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Brasília, 13 de maio de 2002.